24 iunie 2020
Transparency International – Moldova: Responsabilizarea angajaţilor Băncii Naţionale a Moldovei pentru acţiuni ilegale
Context
Guvernul Republicii Moldova a înaintat recent un proiect de modificare a Legii Băncii Naţionale a Moldovei (BNM), care prevede eliminarea unor prevederi la articolul 35 ”Garanţii în exercitarea atribuţiilor”, introduse în anii 2015 şi 2016. Prin respectivele prevederi BNM i-a fost delegată asumarea acoperirii cheltuielilor de apărare a angajaţilor săi ”pentru actele sau faptele îndeplinite de către aceştia ori omisiunea îndeplinirii unor acte sau fapte de către aceştia în exercitarea atribuţiilor conferite prin lege BNM”.
Modificările operate în 2015-2016 la articolul 35 din Legea BNM[1], trei la număr, au fost determinate la acel moment de recomandările şi negocierile cu FMI, în contextul implementării practicilor internaţionale de asigurare a independenţei instituţiilor naţionale responsabile de politicile monetare şi de supravegherea activităţilor bancare. Totodată, contextul introducerii acestor prevederi pentru Republica Moldova a fost unul mai sensibil, având în vedere fraudele care s-au produs în sistemul bancar, cu implicarea reprezentanţilor acestui sistem, în special, contribuţia în realizarea acestor fraude a factorilor de decizie din BNM, inclusiv prin omisiunea îndeplinirii atribuţiilor prevăzute de actele normative din domeniul supravegherii activităţilor bancare.
Modificările operate în 2015-2016 au servit ca măsură asiguratorie pentru unii actuali și angajaţi ai BNM oferit de către factorul politic (Parlament) că orice investigaţie realizată de procurori şi, respectiv, apărarea acestora vor fi asigurate și acoperite de către BNM din resursele financiare ale băncii, inclusiv pentru omisiunea îndeplinirii unor acte sau fapte în exercitarea atribuţiilor conferite de Legea BNM.
Activitatea BNM este una complexă şi implică diferite tipuri de riscuri atât pentru insituţie, cât şi pentru fiecare angajat/administrator al băncii, inclusiv pentru activităţi legale şi corecte. Interesele în sectorul bancar sunt mari şi tentaţia de a le proteja cu orice preţ e la fel de mare, inclusiv prin atac asupra BNM şi angajaţilor acesteia pentru exercitarea corectă a atribuţiilor şi impunerea respectării acestora de către toţi actorii implicaţi.
Este de remarcat faptul că ”laundromatul rusesc”[2], precum şi extensia acestuia[3], sau ”furtul miliardului” – sunt fraude financiar-bancare de proporţii, care au generat daune de miliarde de lei atât economiei naţionale, cât şi sistemului bancar, inclusiv costuri reputaţionale enorme. Aceste fraude nu au deocamdată o finalitate în investigarea şi recuperarea daunelor, iar realizarea lor a fost posibilă doar cu implicarea directă sau indirectă, acceptarea tăcită sau omisiunea îndeplinirii unor acte sau acţiuni de către unii angajaţi BNM. Aceste aspecte sunt confirmate şi în Raportul Comisiei de anchetă pentru elucidarea circumstanţelor devalizării sistemului bancar din Republica Moldova şi investigării fraudei bancare din 2019[4], dar şi de Procuratura Generală[5].
În acest context, iniţiativa legislativă de limitare sau de condiţionare a suportării de către BNM a cheltuielilor de apărare a propriilor angajaţi în cazul unor decizii judecătoreşti definitive despre implicarea angajaţilor BNM în fraude financiar-bancare pare să fie logică şi să corespundă intereselor publice la etapa actuală de dezvoltare a sectorului financiar-bancar.
Prevederile proiectului de lege înaintat şi aprobat de Guvern
Legea BNM, art. 35, urmare a modificărilor operate prin Legile 147/2015, 62/2016 şi 233/2016, actualmente prevede că:
- Membrii organelor de conducere a BNM nu pot fi reţinuţi, arestaţi ori traşi la răspundere contravenţională sau penală decât la decizia Procurorului General;
- BNM, membrii organelor de conducere ale băncii, lichidatorul desemnat de aceasta, precum şi personalul acesteia nu răspund civil, administrativ sau penal pentru actele sau faptele îndeplinite ori pentru omisiunea îndeplinirii unor acte sau fapte în exercitarea atribuţiilor conferite prin lege BNM;
- Cheltuielile ocazionate de procedurile penale, civile, administrative iniţiate împotriva persoanelor respective, care vizează actele sau faptele îndeplinite de către acestea ori omisiunea îndeplinirii unor acte sau fapte de către acestea în exercitarea atribuţiilor conferite prin lege BNM, inclusiv pentru efectuarea operaţiunilor interne circumscrise exercitării acestor atribuţii, sunt suportate de BNM. Prin cheltuieli ocazionate de procedurile penale, civile, administrative se înţeleg, cel puţin, cheltuielile de asistenţă juridică şi cheltuielile de expertiză;
- Dispoziţiile din art. 35 se aplică şi după încetarea mandatului sau a raporturilor de muncă ale persoanelor enunţate, pentru actele sau faptele îndeplinite ori omisiunea îndeplinirii lor în timpul exercitării atribuţiilor de angajat, lichidator, membru al organului de conducere.
Pornind de la aceste prevederi din legea BNM, autorii modificărilor recente (Ministerul Justiţiei) invocă faptul că legea oferă membrilor organelor de conducere ale BNM, lichidatorilor desemnaţi de BNM, precum şi personalului BNM un tratament derogatoriu şi preferenţial, ”chiar în excesivitate favoralbil”, ce ar duce la încălcarea prevederilor din art. 16 al Constituţiei RM, conform căruia toţi cetăţenii ţării sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau origine socială.
Autorii modificărilor insistă că astfel, de rând cu tratamentul favorabil pentru aceste categorii de persoane, cadrul legal existent în art. 35 al Legii BNM le mai conferă şi un beneficiu suplimentar substanţial sub formă de scutirea necondiţionată de achitarea cheltuielilor legate de procedurile penale, civile (cheltuieli de asistenţă juridică şi expertiză, etc.) intentate împotriva lor, acestea fiind suportate exclusiv de către BNM.
Guvernul menţionează că aceste prevederi creează un tratament diferenţiat exorbitant care nu îşi justifică existenţa şi care nu se fundamentează pe considerente obiective în raport cu situaţia altor persoane – subiecţi ai răspunderii civile/penale pentru comiterea unor fapte prejudiciabile în exercitarea atribuţiilor de serviciu. Dacă condiţionarea răspunderii civile/penale a persoanelor vizate poate fi argumentată prin specificul şi gradul de complexitate sporit al activităţilor efectuate de personalul BNM, scutirea lor de achitarea cheltuielilor de procedură cu transpunerea costurilor pe BNM (chiar şi în cazul unor acţiuni de rea credinţă demonstrate în cadrul examinării litigiilor) se prezintă ca un beneficiu excesiv, care nu corelează cu regulile generale stabilite. Mai mult, această situaţie ar putea duce la o încurajare tăcită a persoanelor respective la îndeplinirea defectuoasă sau la omisiunea îndeplinirii unor acte sau fapte în exercitarea atribuţiilor conferite de lege.
Respectiv, Guvernul a aprobat un proiect de lege de modificare a Legii BNM, art. 35 (2), prezentand-ul Parlametnului spre examinare şi adoptare în regim de urgenţă. Esenţa modificărilor propuse constă în:
- Oferirea posibilităţii de achitare de către persoanele vizate a cheltuielilor ocazionate de procedurile legale, în cazul în care acestea îşi asumă benevol suportarea cheltuielilor respective;
- În cazul în care instanţa de judecată a constatat, printr-o hotărâre definitivă, îndeplinirea sau omisiunea îndeplinirii, cu rea-credinţă, a oricărui fapt sau act legat de exercitarea atribuţiilor BNM, care a cauzat prejudicii unor terţi – cheltuielile ocazionate se compensează băncii de către persoana în privinţa căreia a fost adoptată această hotărâre, dacă cheltuielile au fost suportate iniţial de BNM.
Aspecte sensibile şi recomandări
- Prevederile actuale din Legea BNM au fost introduse în 2015-2016, fiind coordonate cu instituţiile financiare internaţionale, în special FMI, având la bază cele mai bune practici internaţionale în vederea asigurării independenţei instituţionale a BNM şi deciziilor acesteia. Totodată, contextul farudelor bancare în care ar putea fi implicate persoane cu funcţii de decizie din cadrul BNM creează o înțelegere diferită a sensului prevederilor introduse în lege, dar şi a protecţiei oferite prin decizii aparent legale unor persoane implicate direct sau indirect în fraude.
- FMI, pornind de la plângerea depusă de managementul BNM[6], a emis un demers/avertizare[7] de îngrijorare cu referire la iniţiativa autorităţilor de a limita protecţia şi beneficiile oferite persoanelor din BNM implicate în fraudarea sectorului bancar. Demersul reflectă şi poziţia unilateral expusă de persoanele care ar putea fi vizate, direct sau indirect, în investigaţiile organelor competente. Respectiv, ar putea fi şi o situație de ”conflict de interese” strecurată în plângerea semnată de autorităţile monetare în adresa FMI.
- Proiectul aprobat de Guvern şi solicitat spre adoptare în regim de urgenţă Parlamentului, în esenţă, nu aduce atingere independenţei instituţionale a BNM, precum şi nu atentează la independenţa decizională a BNM în materie de politici monetare, supraveghere bancară sau alte competenţe legale. Proiectul, în esenţă, prevede doar obligativitatea recuperării de către BNM a mijloacelor achitate pentru servicii juridice şi de reprezentare legală de la persoanele condamnate prin decizii definitive ca fiind implicate în fraudarea sectorul financiar-bancar, din funcţie de angajat, adminsitrator sau membru în executivul BNM.
- Pe de altă parte, prevederile de recuperare ulterioară a mijloacelor deja oferite de BNM unor companii sau birouri de servicii juridice/avocaţi va fi dificil de pus în aplicare. Dacă recuperarea se va dispune direct de la persoana vizată (actual sau fost angajat al BNM) – ar putea să nu existe resurse sau active care pot fi urmărite pentru recuperare. Din acese considerente, formula de compensare ulterioară de către BNM a cheltuielilor suportate de către persoana declarată nevinovată ar fi o posibilă soluţie de alternativă.
- Pentru o mai bună înţelegere a situaţiei reale ar fi recomandabil ca BNM să facă publice informaţiile relevante despre cazurile în care atât BNM ca instituţie, cât şi angajaţii băncii au fost atacaţi în instanţă pentru deciziile acestora. Cine sunt ”atacatorii”, care sunt cauzele şi care sunt instituţiile/persoanele contractate de BNM pentru a reprezenta interesele propriilor angajaţi – aceste informaţii ar trebui să fie aduse la cunoştinţa publicului.
BNM are competențe și activităţi specifice și complexe, independenţa acesteia este un element crucial în promovarea unor politici monetare şi de supraveghere a activităţilor bancare fără implicarea şi intereferenţa politicului. Un cadru legal bazat pe cele mai bune practici este necesar nu doar la nivel de lege, dar şi la nivel de practici. Povara fraudelor bancare şi, în special al ”furtului miliardului”, vor fi, spre regret, acel factor vibrant care va determina și va genara anumite proiecte şi situaţii confuze. În acest sens, accesul la informaţii veridice, relevante şi profesioniste oferite de BNM va permite şi va facilita un dialog activ cu partenerii interni ai BNM (Guvern, Parlament, societate) şi cu cu partenerii externi (în special FMI, Banca Mondială, etc.) – pentru soluţii adecvate şi responsabilizări pe măsură în cazul unor abateri constatate.
Documentul a fost realizat în cadrul proiectului
„Consolidarea statului democratic de drept: contribuţia societăţii civile”,
susţinut financiar de Ambasada Regatului Ţărilor de Jos. Opiniile exprimate
aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor.
[1] https://www.bnm.md/ro/content/lege-cu-privire-la-banca-nationala-moldovei-nr-548-xiii-din-21071995
[2] https://www.rise.md/articol/operatiunea-ruseasca-the-laundromat/
[3] https://www.transparency.md/2019/06/17/laundromatul-rusesc-schema-de-spalare-a-70-miliarde-dolari-facilitata-de-elitele-politice-din-moldova/
[4] https://www.jurnal.md/ro/news/758ccfa879e348a8/doc-raportul-comisiei-de-ancheta-privind-frauda-bancara-votat-de-parlament-plahotniuc-sor-filat-beneficiari-finali.html
[5] https://agora.md/stiri/71068/procurorul-general-despre-furtul-miliardului-bnm-in-mare-masura-e-vinovata-de-aceasta-situatie-video
[6] Reieșind din declarațiile prim-ministrului Chicu pe contul de facebook, 8 iunie 2020: https://m.facebook.com/story.php?story_fbid=180896686716513&id=110044717135044
[7] https://tv8.md/2020/06/09/doc-fmi-ingrijorat-de-un-proiect-de-lege-anuntat-de-chicu/