Comunicat de presă

7 iulie 2020

Transparency International – Moldova: opinie la proiectul de Lege cu privire la Curtea Anticorupţie a Republicii Moldova

La 19 iunie 2020, un grup de deputaţi din Grupul  parlamentar „Pro Moldova” a înaintat, în calitate de iniţiativă legislativă, Proiectul de Lege cu privire la Curtea Anticorupţie (https://cutt.ly/IoCXsWx). 

Prin Proiect se propune înfiinţarea unei instanţe judecătoreşti specializate anticorupţie. Pe lângă dispoziţii generale, Proiectul conţine prevederi ce ţin de:

• organizarea activităţii Curţii Anticorupţie;
• calificările speciale pentru a ocupa funcţia de judecător în cadrul Curţii Anticorupţie;
• statutul judecătorilor Curţii Anticorupţie;
• particularităţile de întreţinere a activităţii Curţii Anticorupţie.

Transparency International – Moldova, cu referire la Proiectul de Lege cu privire la Curtea Anticorupţie a Republicii Moldova, consideră că Proiectul nu poate fi susţinut conceptual pentru următoarele motive.

• Proiectul suscită probleme de constituţionalitate

Pornind de la prevederile articolelor 1 şi 10 din Proiect, se propune înfiinţarea Curţii Anticorupţie a Republicii Moldova, care va reprezenta instanţa specializată anticorupţie, parte componentă a sistemului judecătoresc din Republica Moldova, care va înfăptui justiţia la soluţionarea cauzelor penale în materie de corupţie şi aferente actelor de corupţie conform legii. Sediul Curţii Anticorupţie se va afla în mun. Chişinău. Sistemul Curţii Anticorupţie se va compune din Colegiul general (primă instanţă) al Curţii Anticorupţie şi Colegiul de Apel al Curţii Anticorupţie.

În opinia noastră, conceptul Proiectului suscită probleme de constituţionalitate. În conformitate cu art. 115 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte prin Curtea Supremă de Justiţie, prin curţile de apel şi prin judecătorii. Pentru anumite categorii de cauze pot funcţiona, potrivit legii, judecătorii specializate. Înfiinţarea de instanţe extraordinare este interzisă. Organizarea instanţelor judecătoreşti, competenţa acestora şi procedura de judecată sunt stabilite prin lege organică.

Astfel, legiuitorul constituant a lăsat la discreţia Parlamentului doar crearea judecătoriilor specializate, fără a avea în vedere crearea de instanţe specializate de diferite niveluri. Termenul „judecătorii”, în sens constituţional, defineşte nivelul primar al sistemului judecătoresc, voinţa constituantei fiind învestirea Parlamentului cu dreptul discreţionar de a crea judecătorii specializate exclusiv de nivelul întâi.

• Proiectul nu este suficient fundamentat

În sensul art. 3 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative (Legea nr. 100/2017), unul din principiile activităţii de legiferare este oportunitatea, coerenţa, consecutivitatea, stabilitatea şi predictibilitatea normelor juridice. În acest sens, Proiectul nu este suficient fundamentat, în procesul de elaborare a acestuia fiind ignorate exigenţele legiferării.

Elaborarea Proiectului nu a fost precedată de efectuarea vreunui studiu de cercetare, dar nici de vreo analiză ex ante. În virtutea art. 25 din Legea nr. 100/2017, elaborarea proiectelor actelor normative trebuie să fie precedată, în funcţie de importanţa şi complexitatea proiectelor respective, de efectuarea studiilor de cercetare în scopul fundamentării necesităţii sau lipsei acesteia privind iniţierea elaborării unui act normativ. Studiile de cercetare se efectuează pentru cunoaşterea temeinică a realităţilor social-economice ce urmează a fi reglementate, a cadrului normativ relevant, a reglementărilor similare în legislaţia altor state, inclusiv a ţărilor Uniunii Europene. Studiul de cercetare este efectuat de către subiecţii din partea cărora vine propunerea iniţierii elaborării actului normativ. Pentru efectuarea acestuia, subiecţii respectivi pot solicita asistenţa altor autorităţi ale administraţiei publice. Informaţiile şi recomandările obţinute în urma efectuării studiilor de cercetare se includ în nota informativă.

Mai mult, Proiectul de Lege cu privire la Curtea Anticorupţie a Republicii Moldova ar fi trebuit să fie precedat de o analiză ex ante. Or, în conformitate cu art. 26 din Legea nr. 100/2017, în cazul unui proiect care prevede reglementări cu impact asupra bugetului şi/sau care prevede reorganizări şi reforme structurale ori instituţionale, în calitate de studiu de cercetare trebuie să se realizeze analiza ex ante a proiectului cu întocmirea unui raport sau a unui document de politici, care urmează să servească drept suport informativ la elaborarea proiectului actului normativ şi a notei informative. Analiza ex ante ar trebui să cuprindă:

• definirea problemei, pornind de la analiza relaţiilor sociale existente şi a celor preconizate, precum şi de la inexistenţa sau ineficienţa cadrului normativ relevant;
• stabilirea obiectivului şi a domeniului intervenţiei juridice;
• identificarea opţiunilor şi mijloacelor necesare pentru soluţionarea problemei şi/sau atingerea obiectivului şi analiza acestora prin intermediul impactului financiar, administrativ, economic, social, asupra mediului etc.;
• compararea opţiunilor existente şi selectarea celor mai bune opţiuni pentru atingerea obiectivului – opţiunile recomandate trebuie să se întemeieze pe dispoziţiile constituţionale, pe prevederile legislaţiei naţionale şi pe cele ale tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, pe jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a instanţelor judecătoreşti, după caz, pe legislaţia Uniunii Europene, precum şi pe doctrina juridică în domeniu.

De altfel, nici nota informativa asupra Proiectului nu este una cuprinzătoare. Contrar exigenţelor art. 30 din Legea nr. 100/2017, Proiectul nu este fundamentat economico-financiar, nefiind oferite nici detalii privind modul de încorporare a actului în cadrul normativ în vigoare. Aceste exigenţe trebuie să fie respectate mai ales în cazul Proiectului de Lege cu privire la Curtea Anticorupţie a Republicii Moldova, prin Proiect propunându-se, în fapt, crearea unei „justiţii anticorupţie” paralele celei penale generale, ca urmare fiind distorsionată întreaga arhitectură a Judiciarului. Conceptul propus va genera probleme esenţiale, nefiind clară viziunea autorilor în depăşirea acestora. De exemplu – care va fi instanţa competentă să judece un concurs de infracţiuni, dintre care una din infracţiuni reprezintă infracţiune de corupţie.

Reamintim că idea instanţelor judecătoreşti specializate a fost inclusă în Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei naţionale de integritate şi anticorupţie pentru anii 2017-2020, la fel, fără a fi precedată de cercetări şi analize fundamentale. Mai mult, Planul de acţiuni nici nu este categoric în acest sens, trasând ca acţiune înfiinţarea fie a instanţelor specializate fie a completelor specializate (a se vedea anexa nr. 2 din Hotărârea Parlamentului nr. 56/2017 – prioritatea III.2 – 5).

Oricum, simpla includere a unei acţiuni într-un document de politici n-o justifică în esenţă, iar Proiectul de Lege cu privire la Curtea Anticorupţie, pornind de la efectele pe care le poate avea, necesită o justificare cuprinzătoare şi fundamentală, mai ales din perspectiva cost-beneficiu.

• Proiectul nu este justificat din perspectiva cost-beneficiu

Urmare a Proiectului, întreaga „justiţie anticorupţie” va fi concentrată în municipiul Chişinău, fapt ce va spori cheltuielile urmării penale pe cauzele de corupţie. Mai grav, vor spori cheltuielile altor participanţi în proces (inclusiv ale victimelor, părţilor vătămate, martorilor, avocaţilor etc.). Evident, în atare condiţii, este imputabilă ingerinţă în drepturi fundamentale, cum ar fi – accesul liber la justiţie (art. 20 din Constituţie) şi dreptul la un proces echitabil (art. 6 din CEDO).

De altfel, numărul de cauze de corupţie nu este unul impunător, motiv pentru care, nici din această perspectivă, Proiectul nu este justificat. Cu titlu, de exemplu, în anul 2019, au fost examinate şi soluţionate de către instanţele judecătoreşti 333 cauze pe infracţiuni de corupţie (a se vedea – Centrul Naţional Anticorupţie, Analiza strategică privind sentinţele adoptate de către instanţele judecătoreşti în anul 2019 pe cauzele penale pentru faptele de corupţie şi cele conexe corupţiei şi profilul subiectului infracţiunilor de corupţie, Chişinău, 2020, p. 4, https://cna.md/public/files/Studiu_sentinte2019.pdf).

Mai mult, infracţiunile de corupţie nu sunt de o complexitate care ar justifica înfiinţarea unor instanţe specializate. În general, instituirea instanţelor judecătoreşti specializate îşi găseşte justificare doar în cazul în care domeniul este într-atât de complicat, încât judecătorii chiar au nevoie de cunoştinţe şi experienţe speciale pentru a face faţă cauzei. Dosarele de corupţie pot fi examinate cu uşurinţă de judecătoriile de drept comun, care deseori soluţionează cazuri mult mai dificile.

Un argument în defavoarea Proiectului sunt şi practicile generale recunoscute – divizarea jurisdicţiei pe subramuri de drept sau categorii de dosare este mai puţin potrivită pentru statele cu o populaţie mică şi un nivel redus de activitate. În astfel de state, din considerente de calitate şi de eficienţă, dar şi din motive financiare, se recomandă limitarea numărului de judecătorii specializate la jurisdicţia generală şi jurisdicţia administrativă.

• Proiectul ar putea să sporească riscurile de corupţie în judecarea cauzelor de corupţie şi aferente corupţiei 

În general, cu referire la conceptul Proiectului, argumentul asigurării unei integrităţi sporite nu este plauzibil. Sunt categorii de dosare, în care presiunea asupra judecătorilor este mult mai mare – infracţiunile excepţional de grave, în care este aplicabilă pedeapsa cu detenţiune pe viaţă, sau cazurile, în care sunt estimate daune considerabile sau esenţiale. Integritatea ar trebui să constituie o valoare generală a Judiciarului, aceasta urmând să fie solicitată de la orice judecător. Justiţiabilii nu ar trebui să fie obişnuiţi cu ideea că există cauze, în care integritatea judecătorului contează mai puţin.

Proiectul nici nu poate pretinde o abordare cuprinzătoare în acest sens. Or, pornind de la conceptul Proiectului, recursul rămâne în competenţa Curţii Supreme de Justiţie, faţă de judecătorii căreia se aplică standarde generale. Aici – o altă inconsecvenţă – judecătorii din instanţe ierarhic inferioare (instanţa de fond şi de apel) vor fi salarizaţi, în egală măsură, cu judecătorii instanţei superioare (instanţa de recurs). Cel puţin, în acest sens sunt prevederile art. 27 din Proiect – judecătorii Curţii Anticorupţie vor fi salarizaţi la nivelul judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie, cu adăugarea unui coeficient de multiplicare egal cu 2. De altfel, legislaţia naţională nici nu operează cu noţiunea de „coeficient de multiplicare”. La fel, nu este clar motivul pentru care una din cerinţele speciale impuse pentru un judecător al Curţii Anticorupţie, în conformitate cu art. 14 alin. (1) lit. c) din Proiect, este deţinerea vechimii de muncă (experienţei) şi practicii profesionale de avocat, inclusiv reprezentarea în instanţe şi/sau apărarea împotriva acuzaţiilor penale timp de cel puţin şapte ani. Nu este clar raţionamentul care ar justifica favorizarea acestei categorii de persoane în obţinerea funcţiei de judecător al Curţii Anticorupţie în raport cu multiplele categorii de persoane stipulate în alin. (2) al aceluiaşi articol. Evident, nu poate fi vorba de o mai mare credibilitate – or, există eventualitatea că avocatul în trecut ar fi putut să apere făptuitori ai infracţiunilor de corupţie. Nu poate fi vorba nici de o evitare a situaţiilor similare celor de conflicte de interese – or, există multiple cazuri în care tocmai avocaţii sunt subiecţi ai infracţiunilor de corupţie.

Din perspectiva integrităţii, din contra, înfiinţarea unor instanţe specializate într-un domeniu atât de îngust ar putea genera riscuri sporite de corupţie. Specializarea, de obicei, generează sentimentul de apartenenţă la o castă elitistă, iar loialitatea faţă de o corporaţie îngustă deseori este mai puternică decât ataşamentul faţă de interesul public general. Or, tocmai riscul sporit al coruptibilităţii a fost motivul desfiinţării, relativ recente, a instanţelor economice. Mai mult, evident, cu cât este mai mic numărul de judecători cu competenţe de a judeca o anumită categorie de cauze, cu atât sunt mai previzibile rezultatele unei eventuale distribuiri aleatorii a dosarelor, devenind mai facilă numirea în funcţie de judecător a unor persoane loiale, dar şi presiunea asupra acestora. 

În final, menţionăm că nu există standarde internaţionale care ar obliga Republica Moldova să înfiinţeze instanţe judecătoreşti specializate anticorupţie. Fiecare stat deţine discreţia să-şi asigure un cadru instituţional anticorupţie cât mai potrivit specificului naţional. Cert este că în acest exerciţiu autorităţile trebuie să fie responsabile şi să evite reforme nefundamentate şi nejustificate.

Acest document a fost realizat în cadrul proiectului „Consolidarea statului democratic de drept: contribuţia societăţii civile ” implementat de Transparency International – Moldova şi susţinut financiar de Ambasada Regatului Ţărilor de Jos. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor.