La 20 mai 2021, Transparency International – Moldova a prezentat raportul Guvernarea deschisă în Republica Moldova: probleme pe ordinea de zi realizat în proiectul „Consolidarea statului democratic de drept: contribuţia societăţii civile”, susținut de Ambasada Regatului Ţărilor de Jos. Scopul lucrării este de a analiza modul în care a fost elaborat și implementat Planul de acţiuni pentru guvernare deschisă pentru 2019-2020, identifica eventuale probleme și veni cu recomandări, inclusiv pentru următorul plan de acțiuni.

Documentul a fost întocmit în baza informaţiilor disponibile în spaţiul public: rapoartelor de autoevaluare și de monitorizare a implementării Planului de Acțiuni pentru Guvernare Deschisă (PAGD) pentru 2019-2020 elaborate de Cancelaria de Stat (CS)[1], raportului privind elaborarea PAGD 2019-2020 din cadrul Mecanismului Independent de Raportare al Parteneriatului Guvernare Deschisă (OGP) ^[2], planurilor de acțiuni ale unor țări membre ale OGP.^[3] De asemenea, au fost luate în considerare studiile ONG relevante domeniului, declaraţiile şi apelurile mass-mediei și ONG vis-a-vis de nerespectarea de către autorităţi a legislaţiei privind accesul la informaţii, transparenţa decizională.

Republica Moldova a aderat la OGP în 2012, până în prezent fiind elaborate și implementate patru planuri de acțiuni. Potrivit rapoartelor CS, nivelul de realizare a planurilor a fost destul de modest[4], printre cauzele nerealizării acțiunilor fiind invocate: insuficiența mijloacelor financiare, în speță, pentru crearea sistemelor informaționale și modernizarea serviciilor publice, capacitățile limitate de  personal, implicarea insuficientă a unor instituții în implementarea planurilor de acțiuni.

În procesul de elaborare a PAGD 2019-2020 sunt de remarcat o serie de momente pozitive, în special atragerea societății civile în acest proces, luarea în considerare a unei părți importante din propunerile formulate și publicarea sintezei recomandărilor. De asemenea, este de apreciat și transparentizarea activității Comitetului de Coordonare OGP, format din reprezentanți ai autorităților publice și societății civile. Totuși, ca și anterior, la elaborarea PAGD 2019-2020 o parte din acțiuni au fost preluate din alte documente de politici publice: Strategia de reformă a administraţiei publice pentru 2016-2020, Planul de acțiuni privind reforma de modernizare a serviciilor publice pentru 2017-2021 etc., ceea ce a redus caracterul inovativ şi plusvaloarea planului. Mai mult, necorelarea în timp a termenelor de realizare a acțiunilor similare din diferite documente de politici a generat confuzii în implementarea și raportarea acțiunilor de către entitățile responsabile.

Este de menționat și faptul că o serie de acţiuni incluse în plan nu sunt specifice domeniului de guvernare deschisă (de ex., asigurarea implementării şi monitorizării recomandărilor din rapoartele de audit ale Curţii de Conturi) sau repetă atribuțiile/funcțiile autorităților (de ex., publicarea de către MF a rezultatelor monitoringului financiar, modernizarea centrului de apel ASP). Unii indicatori de rezultat sunt neclari, fiind greu de verificat realizarea acestora.

În raportul de autoevaluare privind implementarea PAGD pentru 2019-2020 se relevă că cele mai multe progrese au fost atinse la capitolul Asigurarea accesului la informație și promovarea utilizării datelor deschise. Spre ex., nivelul de realizare a subacțiunii ce ține de publicarea pe paginile oficiale ale AAPC a datelor despre planificarea şi executarea bugetelor, achiziţiilor publice a fost apreciat drept substanțial, printre argumente fiind invocate publicarea regulată a informațiilor obligatorii pe paginile web ale autorităților și existența regulamentelor interne privind publicarea şi actualizarea datelor pe paginile web. Totuși, situația la acest capitol nu este una satisfăcătoare, rezultatele monitorizării de către TI-Moldova a politicii publice Asigurarea accesului la informaţii prin intermediul paginilor web în 12 APC^[5] atestă că doar ½ din entităţile monitorizate dispun de un asemenea regulament; o parte din datele obligatorii lipsesc sau sunt insuficiente (rapoartele privind rezultatele achiziţiilor publice; executarea bugetelor; rezultatele auditurilor și controalelor; programele şi proiectele de care beneficiază autoritatea; rapoartele de implementare a SNIA).

Și la o altă subacțiune, nivelul realizării căreia fost apreciat drept substanțial, asigurarea publicării rezultatelor consultărilor publice privind procesul decizional în mediul online, CS a menționat despre plasarea de către APC a rezultatelor consultărilor publice pe paginile lor web la rubrica Transparentă decizională. CS a relatat și despre faptul că supraveghează modul în care autoritățile asigură transparența decizională. Cu toate acestea, rezultatele monitorizării politicii publice Transparența decizională în 12 APC^[6]atestă că și la acest capitol există probleme. Deși toate entitățile monitorizate au reușit să creeze pe paginile web rubrici dedicate transparenței decizionale, acestea trebuie în continuare dezvoltate. Puține entități dispun de programe anuale de elaborare a proiectelor de decizii, o problemă este indisponibilitatea rezultatelor consultării publice (inclusiv a proceselor-verbale ale întrunirilor publice consultative, sintezei recomandărilor), tuturor entităților este de reproșat nerespectarea termenelor de publicare a rapoartelor privind transparența decizională.

Fiind salutabilă plasarea de către AAPL (autoritățile administrației publice locale) a cca 425 mii de acte administrative în Registrul de stat al actelor locale (RSAL), – subacțiuinea Monitorizarea plasării de către AAPL a actelor administrative în RSAL, este de remarcat problema secretizării abuzive de către reprezentanții APL a unor informații cu caracter public în actele normative publicate în RSAL (de ex., numele funcționarilor/agenților publici promovați/premiați, valoarea remunerației acestora, inclusiv primelor, adaosurilor, ș.a.).

Și subacțiunea privind sporirea transparenței activității entităților economice cu capital de stat prin publicarea rezultatelor monitoringului financiar este considerată realizată. Fiind de apreciat intenția autorităților de a crește transparența întreprinderilor statului, este de înțeles că doar publicarea unor atare rapoarte este insuficientă pentru a depăși problemele existente la acest capitol. Rezultatele monitorizării de către TI-Moldova a cca 40 de întreprinderi gestionate de stat^[7], atestă că o parte din ele ignorează exigențele legale privind accesul la informații, secretizând, de regulă, valoarea remunerației administratorilor și membrilor organelor de conducere (Consiliului de administrare, Comisiei de cenzori), informațiile despre conflictele interese, achizițiile efectuate, rezultatele controalelor și auditurilor. Deși legislaţia stabileşte cerinţe de plasare a informaţiilor despre activitatea întreprinderilor pe paginile web ale acestora, doar în cazuri singulare paginile web conţin informaţii consistente (statut, regulamente interne, raport anual, raport de audit, achiziţii).

Pe fundalul implementării unei părţi din angajamentele/acțiunile asumate în PAGD 2019-2020, persistă probleme majore în domeniile de bază ale Guvernării deschise: asigurarea accesului la informații publice, antrenarea cetățenilor în procesul decizional, promovarea prevenirii și combaterii corupției.

Astfel, autoritățile publice continuă să îngrădească accesul la informațiile cu caracter public. Una din cauze este cadrul legal imperfect și perimat, reprezentanții mass-mediei și ONG propunând, în reperate rânduri, reviziurea Legii privind accesul la informații.^[8] De asemenea, ONG-urile au semnalat despre multiple cazuri când entitățile publice au ignorat prevederile acestei legi, refuzând oferirea informațiilor sub pretextul protecţiei datelor cu caracter personal, secretului de stat şi cel comercial.^[9] 

E alarmantă situaţia la capitolul transparența decizională, o parte din proiectele de acte normative cu impact major asupra interesului public n-au fost consultate și dezbătute cu publicul, n-au trecut expertiza anticorupție a CNA, fiind adoptate în regim alert de către guvernanţi. Sunt de remarcat, în special: Legea bugetului pentru a. 2021, modificarea cadrului de activitate a ANI; abrogarea „Legii miliardului”; modificarea Legii privind sistemul public de pensii ș.a. Reprezentanții societății civile au condamnat degradarea calității actului de guvernare, atrăgând atenția asupra faptului că legile în cauză compromit lupta cu corupția, subminează bugetul public, pun în pericol relația cu partenerii de dezvoltare și riscă să destabilizeze situația macrofinanciară din țară.^[10]

Nu s-a îmbunătățit situația la capitolul combaterii corupţiei. Deși țara a ieșit din cătușele unui stat capturat, noii guvernanţi au preluat unele scheme criminale, iar Parlamentul a încălcat brutal rigorile transparenței decizionale, adoptând legi care contravin interesului public, cu intenţia de a împiedica activitatea ANI, prelua controlul asupra SIS şi încerca restabilirea facilităţilor pentru magazinele duty-free. Doar circa jumătate din acţiunile Planului de Acţiuni pentru implementarea Strategiei Naţionale pentru Integritate şi Anticorupţie au fost realizate integral, însă ceea ce nu este finalizat, nu aduce rezultate. Autorităţile statului n-au întreprins măsuri reale pentru a trage la răspundere persoanele implicate în furtul miliardului din sistemul bancar şi oficialii care au admis frauda.

Recomandări:

• Includerea în PAGD a unor acțiuni specifice obiectivelor propuse, relevante principiilor Guvernării deschise, măsurabile și realizabile. Atât activitățile, cât și indicatorii de progres trebuie să fie expliciți.
• Evitarea preluării directe în PAGD a acțiunilor din documente de politici publice conexe, precum și a activităților care repetă/dublează atribuțiile autorităților publice.
• Restabilirea reţelei persoanelor responsabile de e-Guvernare, instruirea şi schimbul de experienţă al acestora.
• Revizuirea cadrului legal ce ține de accesul la informații, în special, a Legii privind accesul la informații și a HG privind paginile oficiale ale autorităților publice în Internet.
• Asigurarea accesului ONG şi mass-media la baza de date digitalizată a declarațiilor de avere și interese personale (SIA e-Declarații), cu opţiuni de sortare automată a datelor şi de prelucrare a acestora.
• Inventarierea acțiunilor neimplementate anterior, cu eventuala includere a celor actuale în viitorul PAGD, spre ex.: asigurarea accesului la datele privind performanţa autorităţilor publice (în speță, a autorităților anticorupție), elaborarea şi promovarea SIA e-Petiţii.
• Asigurarea respectării de către APC a cerințelor referitoare la paginile web, în special elaborarea/actualizarea regulamentelor interne privind plasarea informaţiilor pe paginile web; inserarea pe paginile web a informațiilor obligatorii; asigurării vizibilității rubricilor destinate depunerii petiţiilor și primirii cetăţenilor în audienţă.
• Dezvoltarea, pe paginile web ale autorităților, a compartimentelor dedicate transparenţei decizionale cu informațiile prescrise de lege, în speță publicarea proiectelor actelor normative și rezultatelor consultărilor publice (proceselor-verbale ale întrunirilor publice, sintezei recomandărilor); elaborarea şi publicarea în termen a rapoartelor privind transparenţa procesului decizional.
• Prevenirea secretizării informațiilor cu caracter public în actele normative emise de APL, inclusiv prin instruirea aleșilor locali și angajaților APL la subiecte ce țin de accesul la informații și transparența decizională, supravegherea de către oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat a eventualelor abateri.
• Asigurarea respectării de către întreprinderile administrate de stat a cerințelor de dezvăluire a informațiilor: dezvoltarea paginilor web ale întreprinderilor, cu includerea unei rubrici vizibile Dezvăluirea informaţiei; transparentizarea activităţii Consiliilor de administraţie; plasarea de către fondatori, pe paginile lor web, a informaţiilor obligatorii privind activitatea întreprinderilor administrate.
• Sporirea transparenței informațiilor privind cheltuielile suportate și achizițiile efectuate de către instituțiile medicale.
• Asigurarea accesului la datele din Registrul resurselor şi sistemelor informaţionale de stat.
• Extinderea accesului populației, în special, a păturilor vulnerabile, la asistența juridică online: evaluarea necesităților de consultanță juridică a populației; creșterea ofertei de asistență juridică pentru populație, inclusiv extinderea rețelei de parajuriști, dezvoltarea parteneriatelor cu ONG care oferă asistență juridică.
• Dezvoltarea Platformei e-learning pentru elevi și studenți, efectuarea sondajelor privind așteptările beneficiarilor, înscrierea unor lecții ale profesorilor notorii și asigurarea accesului la ele a beneficiarilor.
• Modernizarea serviciilor publice, inclusiv facilitarea accesului persoanelor cu dizabiități la asemenea servicii; introducerea unui curs educațional online pentru tineri la subiectul serviciilor electronice; alfabetizarea continuă a populației, cu precădere în teritoriu.
• Includerea în PAGD a unor angajamente noi, relevante domeniului, spre ex., extinderea Guvernării deschise la nivel local.

Acest document a fost realizat în proiectul „Consolidarea statului democratic de drept: contribuţia societăţii civile ” implementat de Transparency International – Moldova  şi susţinut financiar de Ambasada Regatului Ţărilor de Jos. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor.

[1] https://cancelaria.gov.md/sites/default/files/raport_autoevaluare_hg_1172_pa_2019-2020.pdf, https://cancelaria.gov.md/sites/default/files/raport_privind_implementarea_hg_1172_anul_2019.pdf, https://cancelaria.gov.md/sites/default/files/raport_monitorizare_hg_1172_anul_2020.pdf

[2] https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/07/Moldova_Design_Report_2019-2020_RO.pdf

[3] https://www.opengovpartnership.org/our-members

[4] 40% din totalul acțiunilor planificate în PAGD 2012-2013,  54,5% în PAGD 2016-2018 și 45% în PAGD 2019-2020.

[5] https://www.transparency.md/wp-content/uploads/2020/10/Raport-monitorizare-generalizat-1.pdf

[6] Ibidem.

[7] https://www.transparency.md/wp-content/uploads/2021/01/Transparency_International_Moldova_Raport_monitorizare_transparenta_IS_SA_2020.pdf

[8] http://api.md/news/view/ro-un-proiect-de-lege-pentru-imbunatatirea-accesului-la-informatiile-de-interes-public-a-fost-prezentat-si-consultat-online-2221?v=1617515367 , http://api.md/upload/video_sf/Descifrare_propuneri_consultari-online_29.05.2020_mp.pdf, https://cpr.md/2019/11/26/de-ce-si-cum-trebuie-modificata-legea-accesului-la-informatii/?fbclid=IwAR1DpiCAfDilXlKrVVuL85Mze2wtHTLbZBH1e6VJZJc6wHtlAFc0ku09qYM

[9] https://www.transparency.md/wp-content/uploads/2021/01/Transparency_International_Moldova_Raport_monitorizare_transparenta_IS_SA_2020.pdf , https://cpr.md/2021/04/28/cum-autoritatile-utilizeaza-starea-de-urgenta-pentru-a-ingradi-accesul-la-informatie-si-dreptul-la-petitionare/, https://cpr.md/2020/07/29/parlamentul-refuza-sa-apere-dreptul-la-informatie-2/

[10] https://www.eap-csf.md/declaratia-publica-a-platformei-nationale-privind-degradarea-procesului-legislativ-si-actului-de-guvernare-in-republica-moldova/,